Was die AHV wirklich kostet

Offiziell ist die AHV eine Musterschülerin in Sachen Effizienz. Das zumindest lässt die AHV-Statistik vermuten. Für das Jahr 2008 weist sie ihre Verwaltungs- und Durchführungskosten mit 130,8 Millionen Franken aus (siehe Tabelle am Ende des Artikels). Bei Gesamtausgaben von 33,878 Milliarden Franken sind das bloss 0,4 Prozent: eine mehr als erfreulich niedrige Kostenquote. Pro Versicherten macht das gerade mal knapp 20 Franken im Jahr aus – das wäre wohl Weltrekord.

Die Sache hat allerdings einen Haken: Mit der Realität haben diese Zahlen wenig zu tun. Der Grossteil der Verwaltungskosten taucht in der Rechnung gar nicht auf. Die Verwaltungskosten aller 80 Ausgleichskassen werden nirgendwo gesamthaft erfasst: Die 52 Verbands-, 26 kantonalen und die zwei Ausgleichskassen des Bundes führen alle eigene Vollkostenrechnungen. Das gilt genau gleich für die 2143 AHV-Zweigstellen in den Gemeinden. Deren Aufgaben und Finanzierung sind erst noch kantonal unterschiedlich geregelt und nur sehr beschränkt vergleichbar. Im Klartext: Was die AHV-Verwaltung uns wirklich kostet, weiss niemand. Ein Skandal.

Nur so ist es möglich, dass in der Diskussion über die Kosten von AHV und Pensionskassen (siehe Artikel zum Thema «Pensionskasse: Selbstbedienung an der 2. Säule») jeder mehr oder weniger behaupten kann, was er will. Wie der ehemalige Preisüberwacher Rudolf Strahm, der kürzlich – ausgehend von bloss 25 Franken Kosten pro AHV-Versicherten – der zweiten Säule 30-mal höhere Pro-Kopf-Verwaltungskosten unterschob als der AHV. Abgesehen von der grossen Datenunsicherheit, sind Vergleiche der Verwaltungskosten der beiden ganz unterschiedlich funktionierenden Versicherungsmodelle grundsätzlich heikel. Klar ist nur, dass die zweite Säule von ihrem Aufbau und ihrer Ausrichtung her systembedingt teurer ist. Realistischerweise muss man davon ausgehen, dass die Administration des Pensionskassensystems mit rund 1,6 Milliarden Franken zu Buche schlägt.

«Bei der AHV gibt es nur Schätzungen zu den effektiven Verwaltungskosten», sagt Olivier Brunner-Patthey vom Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV). Dass man sich auf Schätzungen verlassen muss, ist angesichts der Grösse der AHV-Kasse unbegreiflich. Und die aktuellste Schätzung des BSV ist auch schon acht Jahre alt (siehe Tabelle, unten). 2002 wurden für die Verwaltungskosten der ersten Säule total 790 Millionen Franken veranschlagt. Das ist sechsmal mehr, als 2008 offiziell ausgewiesen wurde.

Nicht berücksichtigt wurden bei diesen Schätzungen die bei den Firmen anfallenden Verwaltungskosten. Weil es «schwierig ist, diese zu erfassen», lässt das BSV mitteilen. Nicht enthalten sind auch die Kosten, die bei erstinstanzlichen Rechtsmittelbehörden, den eidgenössischen Kommissionen und Gründerverbänden anfallen, sowie «gewisse von den Vermögenserträgen des AHV-Ausgleichsfonds abgezogene Vermögensverwaltungskosten».

Beim BSV sieht man sich trotz Nachfassen des Beobachters ausserstande, eine aktualisierte Schätzung zu den AHV-Verwaltungskosten zu liefern. Zeitlich vergleichen lassen sich nur die Zahlen für Teilpositionen wie den AHV-Ausgleichsfonds. Dort wurden 2002 rund zehn Millionen Franken an Verwaltungskosten ausgewiesen. 2008 waren es dreimal mehr – 30 Millionen plus weitere 23,3 Millionen an Stempelsteuern für Wertpapiertransaktionen, die zulasten der Anlagerendite gingen und deshalb in keiner offiziellen Aufstellung auftauchen. Die effektiven Verwaltungskosten der AHV dürften rund eine Milliarde Franken betragen. Das ist fast achtmal so viel wie 2008 offiziell ausgewiesen – und liegt im Bereich von 150 Franken pro Kopf.

Die vom Bundesamt für Sozialversicherungen berechneten Zahlen gelten als der offizielle Wert, der den effektiven Kosten am nächsten kommt. Die Schätzung stammt von 2002.

Wie hoch die Verwaltungskosten eines Versicherten in Realität sind, hängt vor allem davon ab, welcher Ausgleichskasse er angehört, wie die Kasse die Daten aufbereitet und wie hoch die versicherte Lohnsumme ist. Das erklärt, warum die Unterschiede so enorm sind: Wer etwa beim Schuhhändler-Verband versichert ist, zahlt zwischen 0,9 und 2,3 Prozent seiner gesamten AHV/IV/EO-Beiträge an Verwaltungskosten; bei der Ausgleichskasse Grosshandel und Transithandel dagegen nur 0,3 bis 1 Prozent – fast zwei Drittel weniger. Die Ausgleichskasse des Kantons Zürich verrechnet bei Beitragssummen unter 25000 Franken drei Prozent Verwaltungskosten, bei drei Millionen dagegen nur 0,5 Prozent. Werden alle Angaben elektronisch an die AHV weitergeleitet, wirds noch etwas günstiger.

Die grossen Abweichungen sind umso erstaunlicher, als laut AHV-Gesetz die Höhe der Verwaltungskostenbeiträge «nach der Leistungsfähigkeit der Pflichtigen abzustufen» ist. Der Bundesrat wäre zwar befugt, bei zu grossen Unterschieden einzugreifen. Doch er hat den Maximalsatz nach der Rasenmähermethode fixiert: bei drei Prozent. Darunter ist alles möglich. Mit dem Auftrag, die Gebührenordnung nach der Leistungsfähigkeit der Versicherten auszurichten, hat das nichts zu tun. Im Gegenteil, es gilt die Faustregel: je höher die Lohnsumme und je ausgefeilter die EDV-Lösung einer Firma, desto tiefer die Kostenquote.

Herrscht wenigstens Wettbewerb zwischen den Ausgleichskassen, damit jene mehr neue Beitragszahler anziehen, die effizient arbeiten? Leider nein, denn es gibt keine Wahlfreiheit, es gilt das Prinzip Zwangsmitgliedschaft. Für den Beitritt eines Unternehmens zu einer bestimmten Ausgleichskasse ausschlaggebend sind erstens geographische Kriterien und zweitens die Zugehörigkeit zu einer bestimmten Trägerorganisation. Gemäss AHV-Gesetz werden die Verbandsmitglieder durch ihre jeweilige Ausgleichskasse zwangsweise erfasst. Also hat ein Schuhhändler keine Chance, seine AHV-Gelder bei der kostengünstigeren Ausgleichskasse Grosshandel und Transithandel einzuzahlen.

Auch der Kantönligeist verhindert eine effiziente Verwaltung der AHV-Gelder. Dass jeder der 26 Kantone eine eigene Ausgleichskasse führen muss, verteuert das System unnötig. Kommt ein Unternehmen bei keiner Verbandskasse unter, landet es automatisch bei der Ausgleichskasse seines Standortkantons. Ein Anschluss an eine günstiger arbeitende Kasse eines anderen Kantons ist nicht möglich. Das hat das Parlament in Bern so gewollt.

Dabei arbeiten Verbandskassen deutlich günstiger. Laut dem Aargauer Ableger der Ausgleichskasse des schweizerischen Gewerbes spart ein Betrieb bei einer Lohnsumme von einer Million gut 900 Franken pro Jahr, wenn er über die Verbandskasse abrechnet statt über die kantonale Kasse.

Dieser enorme Unterschied hängt auch damit zusammen, dass die kantonalen Ausgleichskassen quasi der Besenwagen der ersten Säule sind. Sie müssen sich häufig um das Inkasso von saumseligen Zwangskunden kümmern, was die Verwaltungskosten in die Höhe treibt. Allerdings werden die Ausgleichskassen für diesen Service entschädigt. 2008 erhielten sie 5,2 Millionen Franken Zuschüsse aus dem AHV-Fonds.

Ein Zusammenschluss von kantonalen Ausgleichskassen ist aber kein Thema. Dafür wäre eine Gesetzesänderung nötig, die zurzeit offenbar niemand will. Als vor zwei Jahren die neuen AHV-Nummern eingeführt wurden, hatte die CVP-Nationalrätin Kathy Riklin in einer Motion angeregt, die Datenbanken der Ausgleichskassen zu vernetzen. So hätte man die Administration vereinfachen und Kosten sparen können. Der Bundesrat sprach sich gegen den Vorstoss aus: Die «Integration zusätzlicher Ziele» sei «aus zeitlichen Gründen nicht möglich». Ein überraschender Befund, nachdem man zuvor jahrelang an neuen AHV-Nummern herumgebastelt hatte.

Diese kleine Strukturreform hätte einiges gebracht. Das zeigt das Beispiel der effizient arbeitenden Verbandskassen. Denn diese arbeiten so viel günstiger, weil es weniger Kassen gibt und viele ihre Verwaltung zusammengelegt haben.

Die Betriebsrechnung der AHV führt nur die Verwaltungskosten der Schweizerischen Ausgleichskasse und der Zentralen Ausgleichsstelle auf.