Teurer Zucker

Schwere Dampfschwaden hängen in diesen Tagen über Aarberg BE und Frauenfeld TG: Die «Kampagne 2010», die Zuckerrübenernte, ist angelaufen. Gewaltige Traktoren mit riesigen Anhängern machen sich auf zur «Sternfahrt» in die Zuckerfabriken. Tausende von Tonnen Rüben verarbeitet jede der beiden Fabriken täglich. 218'000 Tonnen des begehrten Süssstoffs sollen dieses Jahr daraus entstehen, ein riesiger Zuckerberg, der die Schweizer Steuerzahlerinnen und Steuerzahler teuer zu stehen kommt. Denn geht es um Zucker, sind hierzulande die Mechanismen der Marktwirtschaft auf wundersame Weise ausser Kraft gesetzt: Obwohl ausländische Produzenten wie Brasilien oder Thailand den Süssstoff zu wesentlich tieferen Preisen anbieten, ist das Hochpreisland Schweiz in Sachen Zucker Selbstversorger. Und auch vom stetigen Auf und Ab des Weltmarkts spüren die hiesigen Zuckerbauern wenig. Wie kommt es zu diesem schweizerischen Zuckerwunder?

Ein wichtiger Grund sind die Direktzahlungen des Bundes. Jede der rund 20'000 Hektaren Anbaufläche wird mit 1900 Franken unterstützt. Der Ankaufspreis der letztjährigen Ernte von 1,744 Millionen Tonnen Zuckerrüben wurde so vom Bund um fast 40 Millionen Franken aufgebessert.

Bis 2008 gingen diese Bundesgelder noch direkt an die Zuckerfabriken. Die Praxis musste jedoch infolge der Zuckermarktreform der Europäischen Union und der Welthandelsorganisation (WTO) geändert werden. Heute handeln die Zuckerfabriken Anbaumengen und Ankaufsbedingungen mit den über 7000 Rübenbauern aus. Deren Einkommen setzt sich zusammen aus dem Entgelt aufgrund dieser Abnahmegarantie der Zuckerfabriken und den Direktzahlungen des Bundes. Andere Subventionspfade, gleiche Wirkung: Der Schweizer Zucker wird künstlich verbilligt.

Neben den Direktzahlungen tragen auch Ertrags- und Produktionssteigerungen zum Zuckerwunder bei. Der Rübenertrag pro Hektare ist in den vergangenen 25 Jahren von 55 auf 83 Tonnen gestiegen. Und auch der Zuckergehalt der Rüben ist heute höher. Kein Wunder, stieg der Selbstversorgungsgrad der Schweiz seit den 1960er Jahren von unter 50 auf fast 100 Prozent. Dies, obwohl das Schweizer Volk 1986 einen «Zuckerbeschluss» abgelehnt hat, der die Ausweitung des Selbstversorgungsgrads von 45 auf 55 Prozent und eine Zuckerrübenproduktion von maximal einer Million Tonnen pro Jahr vorsah – nicht zuletzt aus entwicklungspolitischen Gründen. Heute wird sogar das Doppelte produziert und von der Allgemeinheit mitfinanziert. Kein Zweifel: Die Zuckerwirtschaft hat eine effiziente Lobby und konnte ihre Interessen trotz verlorener Abstimmung durchsetzen.

Allen Lobliedern auf den Freihandel, allen Klagen über die Globalisierung zum Trotz: Wirklich frei ist der globale Zuckerhandel nicht; Marktwirtschaft und Fair Play gelten bei Agrarprodukten wenig. Dabei wäre Zucker eines der aussichtsreichsten Exportgüter für die Entwicklungsländer, hier haben sie klare Kostenvorteile. In Europa kann Zucker nur mit Subventionen und Grenzschutz überleben. Brasilien, Australien und Thailand haben deshalb bei der WTO gegen die EU wegen unerlaubter Subventionierung des Zuckeranbaus geklagt. Das WTO-Urteil erzwang eine Reform der Zuckermarktordnung und hatte eine starke Senkung des Zuckerpreises in der EU zur Folge – wegen der bilateralen Abkommen auch in der Schweiz.

Schon bevor die WTO aktiv wurde, hatte der Bundesrat versprochen, die Zollschranken für Entwicklungsländer abzubauen. Bereits 1989 gewährte die Schweiz Zollerleichterungen für Zuckerimporte aus Entwicklungsländern. Doch als deren Einfuhren 2007 in die Höhe schnellten, suspendierte sie die Zollerleichterungen, um die Beziehungen zur EU und ihren Zuckerproduzenten nicht zu gefährden. Sie verpasste den Entwicklungsländern ein neues, enges Korsett: Die Vergünstigungen gelten nur noch für die beschränkte Einfuhrmenge von 10'000 Tonnen Weisszucker, und der gewichtige Exporteur Brasilien ist davon ausgeschlossen. Offenbar spielt im Agrarhandel entwicklungspolitische Rücksicht nur, solange die Vorzugszölle wirkungslos bleiben.

Geht es darum, die Interessen der Bauern zu wahren, finden Politiker auch mal «kreative» Lösungen. Laut einem WTO-Beschluss von 2005 muss die Schweiz den49 ärmsten Entwicklungsländern freien Warenzugang gewähren. Wie die EU hob auch sie für diese Ländergruppe alle Zölle und Importquoten auf. Doch die Schweizer Bauern bleiben vor allzu viel Konkurrenz verschont – dank einer helvetischen Spezialität, den Pflichtlagern für Notzeiten. 75'000 Tonnen Zucker lagert die vom Bund beauftragte Organisation Réservesuisse ein. Finanziert werden diese Vorräte mit einer Abgabe auf Zuckereinfuhren. Diese wird auch auf Importe aus den 49 ärmsten Entwicklungsländern erhoben und ist beim Zucker mit 16 Franken pro 100 Kilogramm besonders hoch – ein zusätzliches und sehr wirksames Handelshemmnis, klagen Kritiker wie Michel Egger von der Alliance Sud, dem Verband der Schweizer Hilfswerke: Die Notvorratfinanzierung beim Zucker stehe «in einem krassen Gegensatz zur Entwicklungszusammenarbeit des Bundes, der die Konkurrenzfähigkeit der armen Länder stärken will». Auf einen Vorstoss des Genfer CVP-Nationalrats Luc Barthassat hin will der Bundesrat nun prüfen, ob Zuckereinfuhren aus den ärmsten Ländern ab 2011 vom Obolus zur Finanzierung der Notvorräte befreit werden können.

Das könnte auch der Natur nützen. Denn die hiesige Zuckerproduktion ist auch ökologisch umstritten. So verursacht Biorohrzucker aus Paraguay gemäss der Klimaschutzstiftung Myclimate rund 40 Prozent weniger Treibhausgase als Zucker aus der Schweiz – obwohl er um die halbe Welt transportiert wird. Grund für die bessere Ökobilanz ist die Produktionsweise, die grösstenteils auf Handarbeit basiert. Ausserdem wächst Zuckerrohr mehrjährig.

Um Direktzahlungen zu erhalten, müssen Schweizer Zuckerbauern zwar einen ökologischen Leistungsnachweis erbringen. Dafür braucht es aber keine Biozertifizierung, die nicht sehr strengen Anforderungen für die integrierte Produktion reichen aus. Selbst die Fachstelle für Zuckerrübenbau stellt in ihrem Tätigkeitsbericht 2009 fest, dass «gleichzeitig ‹effektiv› und ‹ökologisch› produzieren schlicht und einfach nicht möglich ist».

Die Dampfschwaden über Aarberg und Frauenfeld vernebeln den Blick auf die bittere Wahrheit rund um den süssen Zucker: Ökologie und Freihandel haben einen schweren Stand, wenn sie die Interessen der Schweizer Landwirtschaft tangieren.

Die USA, Brasilien, die EU, Indien, Thailand und China liefern rund 110 Millionen Tonnen oder 70 Prozent der weltweit produzierten Menge an Rohr- und Rübenzucker (Zahlen 2008/09).

Weltzuckererzeugung 2008/09, aufgeteilt nach Ursprungspflanze (links) und nach Anteilen an der Weltproduktion (rechts)