Bauboom in der Grauzone

Die aargauische Gemeinde Küttigen rühmt sich in ihrem Dorfporträt, sie verfüge über «eine weitgehend intakte Landschaft und eine vielfältige Flora und Fauna». Als das kantonale Baudepartement 1996 im Rahmen eines Naturschutzprogramms die schönsten Flecken der Region für eine Postkartenserie fotografieren liess, stellte der Küttiger Achenberg am Rand des 5500-Einwohner-Dorfs denn auch eines der Sujets. Das Gebiet befindet sich in einer geschützten Juralandschaft von nationalem Interesse. Doch mitten in dieser Postkartenlandschaft steht seit Herbst 2006 eine ganz legale Bausünde, ein nagelneuer Landwirtschaftsbetrieb mit markantem Wohnhaus, einem über 50 Meter langen Laufstall und Nebengebäuden mitten auf der grünen Wiese des Achenbergs.

Es handelt sich um einen «Aussiedlerhof»: Als einem der Küttiger Landwirte der Platz im Dorf zu eng wird, weil rundherum die Bauzone wächst, macht er sich auf die Suche nach einem neuen Ort, wo er grosszügig bauen kann. Kanton und Gemeinde helfen bei der Standortsuche, doch für den Bauern liegen die Parzellen einmal zu weit abseits, einmal zu nahe bei anderen Landwirten; und ein Umzug auf einen bestehenden Hof, der vor der Betriebsschliessung steht, scheitert aus finanziellen Gründen. Bald bleibt nur noch die geschützte Landschaft Achenberg übrig. Prompt ändert die Gemeinde die Nutzungsplanung, und die kantonale Behörde erteilt eine Ausnahmebewilligung, wie es für landwirtschaftliche Neubauten möglich ist. Seinen alten Hof kann der Bauer verkaufen, wo früher seine Kühe grasten, wartet jetzt neues Bauland auf eine grosszügige Überbauung.

Ganz legale Bausünde: Mitten in der geschützten Postkartenlandschaft des Achenbergs (unteres Bild) steht jetzt ein moderner Landwirtschaftsbetrieb - grossmütig bewilligt von der Gemeinde Küttigen und vom Kanton Aargau.

«Das ist eine kalte Bauzonenerweiterung», sagt Johannes Jenny, Geschäftsführer von Pro Natura Aargau, «und landschaftlich ist es ein riesiger Verlust.» Seine Organisation habe seinerzeit beim Umnutzungsverfahren keine Einsprache gemacht, weil im Aargau heftig über die Abschaffung des Verbandsbeschwerderechts debattiert werde. Zudem habe man sich nicht vorstellen können, «dass der Kanton einen derart klaren Fall genehmigen würde». Dass man eine geschützte Landschaft verbaut habe, sei tragisch, und Hoffnung auf eine Korrektur des Entscheids besteht kaum: Rentiere der Bauernbetrieb in ein paar Jahren nicht mehr, werde einfach ein Gesuch um Umnutzung gestellt, wie das so oft der Fall sei.

Der Trend reisst nicht ab

Die Situation ist paradox: Jedes Jahr entstehen in der Schweiz Hunderte neuer Wohngebäude ausserhalb der Bauzone - obwohl dort grundsätzlich nicht gebaut werden soll. Doch das Raumplanungsgesetz (RPG) sieht Ausnahmen vor, insbesondere für die Landwirtschaft, und die werden grosszügig genutzt. So zeigt die Auswertung der Volkszählung 2000, dass von den schweizweit knapp 1,5 Millionen Gebäuden mit Wohnnutzung nicht weniger als 147'000 ausserhalb der Bauzone liegen - das sind zehn Prozent. Jährlich wächst diese unerwünschte Besiedlung um rund 740 Neubauten an, womit fünf Prozent aller neuen Wohngebäude, also jedes zwanzigste Wohnhaus, im Nichtbaugebiet erstellt wird.

Bewohnt werden diese Häuser aber längst nicht nur von Bauern: Laut Volkszählung gehören fast zwei Drittel der Wohngebäude ausserhalb der Bauzone Personen ohne Bezug zur Landwirtschaft. Und rechnet man auch die Nichtwohnbauten und Anlagen hinzu, stehen in der Schweiz bis zu ein Viertel aller Bauten, rund 540'000, in dieser Grauzone der Bau- und Zonenordnung. «Das ist ein gewaltiger Flickenteppich, der immer weiter wächst», warnt Marcus Ulber, Projektleiter Naturschutzpolitik bei Pro Natura Schweiz. «Die Nichtbauzone entwickelt sich schleichend zur Wohn- und Gewerbezone mit allen damit verbundenen Problemen wie Erschliessung oder Verkehr.»

Paradox ist die Situation auch deshalb, weil es in der Schweiz immer weniger Landwirte gibt. Zählte man vor 40 Jahren noch gut 100'000 vollamtliche Bauern, sind es heute nicht einmal mehr halb so viele, nämlich knapp 46'000. Zusammen mit den nebenamtlich Tätigen umfasst der Bauernstand heute noch knapp 65'000 Betriebe; seit den achtziger Jahren hat sich diese Zahl halbiert. Als Faustregel gilt: Jeden Tag werden in der Schweiz sechs Bauernhöfe aufgegeben. Und trotzdem wachsen im Landwirtschaftsgebiet die Bauten mit Wohnnutzung jährlich um rund 700 Einheiten an - ein Widerspruch? «Bei einem Viertel der Neubauten wurde ein bestehender Bau abgebrochen und ersetzt», erklärt Marco Kellenberger, wissenschaftlicher Mitarbeiter beim Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) im bernischen Ittigen, «beim Rest aber handelt es sich um reine Neubauten.» Und hier reicht die Palette von An- und Umbauten «bis hin zum allein stehenden Gebäude auf der grünen Wiese».

Wie ist das möglich? Christoph de Quervain, stellvertretender Sektionschef beim ARE, holt tief Luft und betont, der grosse Teil der neuerstellten Wohnbauten dürfte «landwirtschaftlich bedingt» sein. Das RPG sehe verschiedene Varianten vor, um die landwirtschaftliche Bewirtschaftung zu ermöglichen. Anspruch auf neuen Wohnraum gibt es nicht nur für Aussiedler wie im Fall Küttigen, sondern zum Beispiel auch, wenn die abtretende Generation auf dem Hof bleiben will. Diese Erweiterung sollte aber wenn möglich in die bestehenden Bauten integriert werden; «das frei stehende Stöckli wäre die Ausnahme», sagt de Quervain.

Zusätzlichen Wohnraum beantragen manche Bauern auch deshalb, weil sie auf dem Betrieb die Angestellten unterbringen wollen, was aber nur in Ausnahmefällen zulässig ist. Und seit Herbst 2007 können Landwirte von neuen Erleichterungen im RPG fürs Bauen ausserhalb der Bauzone profitieren. Beispielsweise wird der Agrotourismus, wie etwa Schlafen im Stroh, gefördert, so dass bisher nicht bewohnte Nebengebäude nun auch eine Wohnnutzung aufweisen können. Erleichtert wird auch der Ausbau von angebauten Scheunen oder die Installation von Anlagen zur Energiegewinnung - alles ausserhalb der Bauzone.

Vom Stall zum Ferienhaus

Neben der Landwirtschaft spielt der Tourismus eine wichtige Rolle. Das RPG sieht vor, nicht bewohnte Gebäude umzunutzen und darin neuen Wohnraum zu schaffen, falls es sich um «landschaftsprägende Bauten» handelt. Klassisches Beispiel: das Rustico im Tessin, das früher ein Stall war und heute ein Ferienhaus ist.

Doch Landschaft und Bauten müssen als Einheit schützenswert sein, damit der Kanton einen Umbau bewilligen darf. Bloss: Der Kanton Tessin etwa hat diese Einschränkung bisher ignoriert. Allein zwischen 1993 und 1998 bewilligte er die Umnutzung von 600 Rustici, obschon das klar dem Bundesrecht widersprach. Und die Entwicklung dauert an; im Herbst 2007 bilanzierte der Bundesrat in einer Antwort auf eine parlamentarische Interpellation: «Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass sich die Anzahl erteilter Bewilligungen seither markant geändert hätte.» Ähnliche Entwicklungen sind im Wallis oder im Bündnerland festzustellen, wo Maiensässe und Alphütten begehrte Umbauobjekte sind.

«So kommt ausserhalb der Bauzone landauf, landab einiges zusammen», bilanziert de Quervain. Es sei fraglich, ob damit die Trennung von Baugebiet und Nichtbaugebiet langfristig noch gewährleistet sei. «Die ganze Regelung wird im Moment überdacht. Bisher legte der Bund einfach die äussersten Grenzen fest», erläutert der Jurist. Eine wichtige Frage sei, ob diese Grenzen eher in den Gesetzen und Verordnungen verankert sein müssten - oder ob sie besser über den Vollzug und die Gerichte konkretisiert würden.

1980, als das RPG in Kraft trat, habe sich der Gesetzgeber bei der Frage der Bauten ausserhalb der Bauzone zurückgehalten. «Bei der Revision von 1998 war das Parlament dann der Ansicht, dass der Vollzug nicht genügend einheitlich funktioniert», sagt der ARE-Mitarbeiter. Nun wird das RPG einer Aktualisierung unterzogen; die Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen dürfte dabei eine zentrale Rolle spielen. Innerhalb der Grenzen des Bundesrechts sollen die Kantone vermehrt den Eigenarten der verschiedenen Gebiete Rechnung tragen können. Im zweiten Quartal 2008 wird der Bundesrat voraussichtlich die Vernehmlassung eröffnen.

Kühe gehen, Menschen bleiben

Raimund Rodewald, Geschäftsleiter der Stiftung Landschaftsschutz, weiss bereits heute, was er am RPG ändern möchte. Am Sitz der Stiftung in Bern holt der Landschaftsschützer Beispiele aus der Dokumentation hervor, die eindrücklich zeigen, wo in der Schweiz ausserhalb der Bauzone überall die Bagger auffahren. Die Palette reicht vom illegalen Ferienhaus-Neubau im Wallis über das umgenutzte Rustico im Tessin bis zum topmodernen viergeschossigen Bauernhaus-Stöckli im Luzernischen. Gerade diese neuen landwirtschaftlichen Wohnbauten seien problematisch, denn oft würden sie nach wenigen Jahren vom Bauernbetrieb losgelöst und als Wohnraum ohne Bindung zur Landwirtschaft genutzt. «Bei jedem Einzelfall sagt man, man müsse ein Auge zudrücken», meint Rodewald, doch in der Gesamtheit sei die Entwicklung fatal: «Pro Jahr werden bis zu 12000 Bewilligungen für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone erteilt. So wird der Druck auf die Landschaft und auf die Trennung zwischen Bauzone und Nichtbauzone immer grösser.»

Das Kernproblem liege beim Vollzug des Gesetzes. Dass beispielsweise im Tessin die Gemeinden für den Umbau möglichst aller Rustici grünes Licht geben, sei «ein Armutszeugnis für die Planungspolitik des Bundes». Dasselbe gelte fürs Wallis, wo die Gemeinden in der speziellen «Maiensässzone» nach wie vor neue Häuser «auf der grünen Wiese» bewilligten. «Das ist absolut bundesrechtswidrig und zeigt», so Rodewald, «wie schwach die Raumplanung ist: Der Bund ist nicht in der Lage, seine eigenen Gesetze in den Kantonen durchzusetzen.» Das Bundesgesetz, das die Kantone vollziehen müssten, sei derart oft revidiert worden, dass kaum noch jemand durchblicke, und eine klare Linie fehle. Wolle zum Beispiel jemand ein Gebäude als Wohnraum umnutzen, stünden ihm je nach Kanton ein halbes Dutzend Wege offen, wie er das einfädeln kann. Die Politik wolle auf die Verhältnisse vor Ort eingehen, öffne damit aber der Willkür die Tür. Und wer einfach ohne Bewilligung baue, könne sein Werk nicht selten nachträglich absegnen lassen. «Bausünden gelten heute noch immer als Kavaliersdelikt», so Rodewald. «Ein Rückbau wird fast nie durchgesetzt.»

Schweizer hängen am Grün

Mit der «Landschaftsinitiative», die im Sommer 2007 gestartet wurde, will die Stiftung nun Gegensteuer geben: Sie fordert, dass die Gesamtfläche an Bauzonen in der Schweiz während 20 Jahren nicht mehr anwächst und dass Bund und Kantone die Raumplanung besser koordinieren. Und sie will die Trennung zwischen Bau- und Nichtbaugebiet ausdrücklich in der Verfassung verankern.

Rückenwind verleihen der Initiative die Ergebnisse einer aktuellen repräsentativen Umfrage im Auftrag von Pro Natura. 55 Prozent der vom Forschungsinstitut gfs-zürich Befragten finden, in der Schweiz werde zu viel Land verbaut. 85 Prozent wollen, dass Bauen in besonders schönen Landschaften eingeschränkt wird.

In Küttigen gibt man sich pragmatischer. Die Aussiedlung des Bauernbetriebs in die geschützte Landschaft kommentiert man dort ausgerechnet mit dem Landschaftsschutz: «Nur wenn wir die Existenz der Landwirte sichern können», sagt der frühere Gemeindeammann Hans Peter Frey, «können wir auch die künftige Landschaftspflege sicherstellen.»