Die Schweizer Gefängnisse sind voll. Die vor drei Jahren eingeführten Geldstrafen haben daran nichts geändert. Mehr als zwei Drittel der 6084 Gefangenen sind Ausländer. Ein grosser Teil von ihnen könnte ihren Heimatländern übergeben werden, um die Strafe dort abzusitzen. Ein Übereinkommen des Europarats macht das möglich, ein Zusatzprotokoll erlaubt es auch gegen den Willen der Gefangenen. Für die Schweiz gilt das Protokoll seit 2004, inzwischen haben es 35 Staaten ratifiziert.

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Die Erwartungen von Bundesrat und Experten an das Abkommen waren hoch: Weniger ausländische Gefangene hätten die Kosten senken sollen – ein Gefängnisplatz kostet den Steuerzahler bis zu 300 Franken pro Tag. Und die Überstellungen hätten eine abschreckende Wirkung auf sogenannte Kriminaltouristen ausüben sollen. Zudem sollten die Gefangenen in ihren Heimatländern angemessen resozialisiert werden. Dorthin werden nach der Strafe ohnehin viele ausgewiesen, weil sie das Aufenthaltsrecht in der Schweiz verlieren.

Ein einleuchtendes Prinzip. Nur – funktioniert es auch? Die ernüchternde Bilanz nach sechs Jahren: «Vier Personen sind gegen ihren Willen überstellt worden, zwei nach Österreich, je eine nach Deutschland und nach Serbien», so Folco Galli, Sprecher des Bundesamts für Justiz. Insgesamt habe die Schweiz seit 2004 insgesamt neun Überstellungsersuche an das Ausland gerichtet, drei seien gegenstandslos geworden, zwei sind noch hängig.

Galli führt mehrere Gründe für die magere Bilanz an: So hätten verschiedene Staaten, deren Bürger in Schweizer Strafanstalten stark vertreten seien, das Zusatzprotokoll noch nicht ratifiziert. Das trifft auf Albanien, Italien, die Türkei, den Kosovo und Portugal zu. Ein weiterer Grund sind die lange Verfahrensdauer und die Rekursmöglichkeiten. «Ein Ausländer kann erst dann in seinen Heimatstaat überstellt werden, wenn der Widerruf der Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung durch die Migrationsbehörde rechtskräftig geworden ist. Den Entscheid kann ein Betroffener bis vor Bundesgericht anfechten.»

Das Bundesamt für Justiz empfiehlt den Kantonen darum, eine Überstellung erst bei Strafen ab drei Jahren zu beantragen. Die Hälfte der europäischen Gefangenen mit einer solchen Mindeststrafe – rund 150 Personen – stammt allerdings aus Serbien und Montenegro. 2006 waren es 73.

Die Anzahl Überstellungen hätte bereits vor zwei Jahren erhöht werden sollen. Eine Arbeitsgruppe des Bundesamts für Justiz empfahl den Migrationsämtern, schneller darüber zu entscheiden, ob ein Gefangener das Land verlassen muss. Dennoch treffen beim Bund kaum Anträge für Überstellungen ein.

Das sei nicht weiter überraschend, sagt Rebecca Desilva, Sprecherin des Zürcher Amtes für Strafvollzug. Ein weiterer Grund für die geringe Anzahl Überstellungen liege in der mangelhaften Kooperation gewisser Staaten, obwohl auch sie das Zusatzprotokoll unterzeichnet haben. «Der Idealfall wäre sicher, wenn das Übereinkommen im Sinne eines Austausches von Insassen erfolgen könnte», so Desilva. Das ist allerdings nur denkbar, wenn in den betroffenen Ländern auch eine entsprechende Anzahl Schweizer Straftäter einsitzen.

Für Folco Galli liegt die zum Teil schwierige Zusammenarbeit mit Drittstaaten weniger in einer mangelnden Kooperationsbereitschaft begründet, sondern in konkreten Umständen in diesen Ländern: zum Beispielüberfüllten Gefängnissen.

Aus Sicht des Bundesamts für Justiz ist das Überstellungsübereinkommen nicht grundsätzlich gescheitert, obwohl die anfänglich hohen Erwartungen nicht erfüllt wurden. Es bleibe auch ein Anliegen des Bundesrats, Überstellungsverträge mit weiteren Staaten auszuhandeln, so Folco Galli. Dabei habe das multilaterale Abkommen des Europarates Priorität, weil die Schweiz mit den neuen Staaten nicht separate Verträge abschliessen müsse.