Wer kennt sie nicht: die einfachen Bauern, die plötzlich Häuser auf ihrem Land erstellen, um dem Boden Renditen abzuringen, die Gemeindeschreiber, die dank berufsbedingtem Vorwissen selber Land gekauft haben, und all die Architekten und Gewerbler, die sich über volle Auftragsbücher freuen?

Mit zu wenig Planung, dörflichem Grössenwahn und etwas Vetterliwirtschaft haben die Gemeinden über Jahrzehnte das angerichtet, was heute verbreitet als Zersiedelung beklagt wird: einen Flickenteppich aus Ein- und Mehrfamilienhaushalden, der sich immer tiefer in die Landschaft frisst. Das Gegenteil von verdichtetem Bauen.

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Viel zu viel Land ist in den vergangenen Jahren zu Bauzonen erklärt worden. Und dies, obwohl bis zu einem Viertel der heute 228'000 Hektaren Bauzonen gar nie überbaut worden sind. Weil sie am falschen Ort sind, wo gar niemand bauen will, heisst es in einer im Oktober veröffentlichten Studie zuhanden des Bundesamts für Raumentwicklung. Weil ein Teil der Landbesitzer auf noch höhere Spekulationsgewinne hofft, so eine andere Erklärung. Obwohl Bauland höchstens in urbanen Zentren Mangelware ist, wird fleissig weiter eingezont. Jedes Jahr sind es mehr als 530 Hektaren, so viel wie 742 Fussballfelder. Deren Besitzer werden über Nacht um Millionen schwerer. Hochgerechnet für die gesamte Schweiz über zwei Milliarden Franken – jedes Jahr (siehe nachfolgende Grafik).

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Quelle: Thinkstock Kollektion
Private profitieren, Gemeinschaft zahlt

Wohl nirgends wird das Prinzip «Gewinne privatisieren und Verluste sozialisieren» so konsequent umgesetzt wie in der Raumplanung. Denn in fast allen Kantonen werden Planungsgewinne heute von den Grundeigentümern eingestrichen. Sollten Grundstücke dagegen einmal rückgezont werden – was nur selten vorkommt –, müssen die Eigentümer von der Allgemeinheit entschädigt werden.

«Das kantonale Recht regelt einen angemessenen Ausgleich für erhebliche Vor- und Nachteile, die durch Planungen nach diesem (Bundes-)Gesetz entstehen», steht zwar seit über 30 Jahren im Raumplanungsgesetz. Doch mit Ausnahme von Basel-Stadt und Neuenburg haben alle Kantone lediglich die Nachteile für Eigentümer finanziell ausgeglichen. Immerhin haben sich in jüngster Zeit einige weitere Kantone dazu durchgerungen, künftig einen Teil der Planungsgewinne abzuschöpfen.

Problem erkannt – Lösung umstritten

Der Bundesrat hat die Fehlentwicklungen in der Raumplanung zwar erkannt und will mit einem Gegenvorschlag die populäre Landschaftsinitiative verhindern. Diese will, dass die Gesamtfläche der schweizerischen Bauzonen während 20 Jahren nicht mehr vergrössert wird.

Dem zahnlosen Entwurf der Regierung hatte der Ständerat mit einer Pflicht zur Reduktion von überdimensionierten Bauzonen noch etwas Biss verliehen. Die für solche Rückzonungen fällig werdenden Entschädigungen wollte er durch das Abschöpfen von 25 Prozent der Wertsteigerung bei Neueinzonungen mitfinanzieren. Die Abgabe wäre im Ständeratsentwurf erst bei der Überbauung oder dem Verkauf eines Grundstücks fällig geworden.

Doch im Nationalrat wehrte sich eine geschlossene SVP mit Hilfe der gespaltenen FDP und CVP gegen solche Eingriffe. Unter der Flagge der Gemeindeautonomie soll alles beim Alten bleiben. Die halbe FDP und die ganze SVP, inklusive der Bundesratskandidaten Bruno Zuppiger und Jean-François Rime, versuchten gar, die jetzt geltende Kann-Formulierung für Mehrwertabschöpfungen zu streichen – ohne Erfolg.

Mitte Dezember kommt das Geschäft wieder in den Ständerat. Dessen Kommission will im Grundsatz an seinen Forderungen festhalten. Die Kommission ist aber auch bereit, das Abschöpfen der Gewinne auf mindestens 20 Prozent zu reduzieren und den Kantonen beim Eintreiben der Gelder eine grössere Flexibilität einzuräumen.

Zu wenig Geld, um Rückzonungen zu zahlen

Um aber mit Rückzonungen in den Kampf gegen die Zersiedelung zu ziehen, müssten die Mehrwertabgaben nicht tiefer, sondern höher ausfallen. Denn mit 20 oder 25 Prozent lässt sich nur ein Bruchteil der Entschädigungen finanzieren, die anfallen würden. Experten rechnen mit heute 16700 Hektaren überschüssigen Baulandreserven, die abgebaut werden sollten. Berechnungen für das Bundesamt für Raumplanung zeigen jetzt, dass selbst mit den vom Ständerat ursprünglich geforderten 25 Prozent Abgaben innerhalb von fünf Jahren nur gerade 12 Prozent der Entschädigungen finanziert werden könnten, mit einem Horizont von 20 Jahren wären es 36 Prozent. Dabei rechnet die Studie weiterhin mit jährlich 530 Hektaren Neueinzonungen, die dann abschöpfungspflichtig würden.

Damit das revidierte Raumplanungsgesetz auf dieser Basis mehr als eine stumpfe Waffe sein kann, müssten weitere entstehende Mehrwerte konsequent abgeschöpft werden. Der Boden gewinnt ja nicht nur durch Neueinzonungen von Bauland an Wert, sondern auch durch Umzonungen von der Gewerbe- in die Wohnzone oder durch die Aufzonung zu einer höheren Ausnutzungsziffer. In allen Fällen profitiert der Grundstückeigentümer, ohne einen Finger rühren zu müssen. Das stört selbst wirtschaftsliberale Kreise. Weil der Mehrwert nicht durch «eine wertschöpfende Handlung des Grundstückeigentümers» entsteht, spricht sich auch der liberale Thinktank Avenir Suisse für die Abschöpfungsidee aus.

Falls der Nationalrat in der Frühlingssession auf seiner Position beharrt, wird wohl dereinst die Landschaftsinitiative vors Volk kommen. Ein Rückzug derselben wäre illusorisch. Otto Sieber, Präsident des Trägervereins der Initiative, bezeichnet die bisherigen Entscheide des Nationalrats als völlig ungenügend: «Das Raumplanungsgesetz muss Rückzonungen und ein taugliches Finanzierungsinstrument zwingend beinhalten. Nur so erhält der Bund ein Instrument, um gegen säumige Kantone vorzugehen.»