Wer kann die Behörden rascher bremsen?

Die Pandemie mobilisiert Leute, die bisher vielleicht die Faust im Sack gemacht haben, aber noch nie auf die Strasse gegangen sind. Ein Punkt eint sie alle: Sie sehen die persönliche Freiheit bedroht und machen sich für die Grundrechte stark.

«Bei den Corona-Massnahmen haben Bundesrat und Kantonsregierungen überbordet», sagt zum Beispiel der Rechtsvertreter Artur Terekhov. Er vertritt drei Kinder und eine Lehrperson, die gegen die Masken- und Testpflicht in der Volksschule vorgehen – und einen Wirtschaftsstudenten, der gegen die Zertifikatspflicht an der Uni Zürich klagt.

Es war aber schon immer so: In Notsituationen erhalten Regierungen mehr Macht – weil sie schnell entscheiden müssen. Sie regieren mittels Verordnungen und damit ein Stück weit am Parlament vorbei. Der Haken dabei: Das Notrecht ist nur für Ereignisse gedacht, die schnelles Handeln verlangen, aber auch schnell vorbei sind – für Naturkatastrophen etwa oder wie 2008 für die Rettung der UBS.

Die Pandemie ist aber längst kein kurzes Ereignis mehr – und damit erst recht ein Härtetest für das politische System und den Schutz der Grundrechte. Bundesrat und Kantonsregierungen erlassen ständig neue Massnahmen, ohne vorher das Parlament zu fragen und ohne dass die Möglichkeit besteht, sie von Gerichten überprüfen und korrigieren zu lassen.

Ein Beispiel: Im November 2020 verbot der Berner Regierungsrat Kundgebungen mit mehr als 15 Personen. Er schränkte so die Versammlungsfreiheit ein – ein Grundrecht und wichtig für die politische Meinungsbildung. Das war unrechtmässig, urteilte das Bundesgericht fast ein Jahr später, im September 2021. Die strittige Beschränkung war nicht mehr in Kraft, der Entscheid kam zu spät.

«Schon vor Corona war es so, dass die Gerichte beim Schutz der Grundrechte zu spät kommen», sagt Markus Schefer, Professor für Staats- und Verwaltungsrecht an der Universität Basel. Doch gäbe es überhaupt Instrumente, um eine Verletzung der Grundrechte schneller festzustellen?

Ja, sagt Balthasar Glättli, Nationalrat der Grünen, zumindest in Zeiten von Notrecht. In einer Parlamentarischen Initiative fordert er die Schaffung eines besonderen Verfassungsgerichts. Es könne in kürzester Zeit prüfen, ob eine Norm oder Massnahme verhältnismässig ist. Einen konkreten Fall oder eine Klage Betroffener brauche es dann nicht mehr.

Die Staatspolitische Kommission des Nationalrats diskutiert derzeit Glättlis Vorschlag. Denkbar wäre, dass das Bundesverwaltungsgericht die Aufgabe übernähme. Dessen Entscheide könnte man dann an das Bundesgericht weiterziehen.

Jurist Markus Schefer hat Bedenken: «Wieso sollte ein Gericht gerade in Notsituationen, wenn die Unsicherheit besonders gross und die Stimmung hochgekocht ist, unabhängig und sorgfältig entscheiden können?» Er verweist auf die Notkredite und Solidarbürgschaften vom Frühjahr 2020. Dabei habe der Bundesrat seine Kompetenzen «höchstwahrscheinlich» überschritten. «Ich zweifle aber daran, dass ein Verfassungsgericht diese Unterstützungsmassnahmen als unrechtmässig aufgehoben hätte. Denn das hätte für etliche Firmen den Konkurs bedeutet.» Man müsse darum genau überlegen, ob man solche Gerichtsverfahren wolle.

Schnellverfahren wie für St. Galler Hooligans

Balthasar Glättli hingegen glaubt, dass es klare Fälle gibt, die das Verfassungsgericht rasch behandeln könnte. So konnten während des Shutdowns die Lebensmittelläden ihren Non-Food-Bereich für kurze Zeit offen halten und Pflanzen, Gartengeräte und Dünger verkaufen. Die Gartencenter blieben aber geschlossen. «Dabei konnte man sich dort – epidemiologisch betrachtet – ja weiter aus dem Weg gehen. Das war eine ungerechte Ungleichbehandlung.»

Rasch Rechtssicherheit erreichen könnte man auch mit Schnellverfahren – wie sie der Kanton St. Gallen für randalierende Hooligans kennt. Auch hier müsse man aber genau überlegen, ob das Sinn ergebe, sagt Markus Schefer. «In Schnellverfahren können die Gerichte nicht ausgewogen urteilen, und mögliche Falschurteile hätten erst noch eine besondere Legitimation.» Schnellverfahren eigneten sich nur für Fälle, bei denen es schon eine klare Praxis gebe.

Unbestritten ist: Sobald eine Notsituation länger andauert, muss das Parlament Einfluss nehmen können. «Es war bei Corona schlecht informiert und wollte respektive konnte sich darum nicht einbringen. Dabei wäre es gerade am Parlament gewesen, Forderungen zu stellen und Verantwortung zu übernehmen», so Schefer. Dafür gebe es Lösungen: Ein taugliches Instrument wäre seiner Meinung nach eine ständige parlamentarische Kommission für besondere Notsituationen.

Wichtige Gerichte

Aber auch wenn die Gerichte beim Schutz der Grundrechte hinterherhinken: Ihre Entscheide können grossen Einfluss haben. Auch unmittelbar – indem die Verwaltung die bisherige Rechtsprechung untersucht und darauf gestützt ihre Praxis ändert oder Weisungen anpasst, um Verletzungen des Grundrechts zu verhindern.

So hat das Justiz- und Sicherheitsdepartement des Kantons Basel-Stadt Entscheide des Bundesgerichts analysiert – und darauf basierend eine eigene Praxis bei Demonstrationen entwickelt. «Ziel ist es, die Spielregeln für alle klar zu kommunizieren und die verschiedenen Interessen schon im Bewilligungsentscheid ausreichend zu berücksichtigen», sagt Regierungsrätin Stephanie Eymann.